No nosso podcast Bom Saber, estamos fazendo uma série sobre o Direito Eleitoral. Desta vez, convidamos o professor Michel Bertoni Soares para falar sobre financiamento de campanha.
Michel é advogado e mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Ele é também autor da obra “Financiamento de campanhas eleitorais, gastos e prestação de contas”.
Abaixo, separamos as melhores partes da conversa. Não deixe de ler! Se quiser, pode conferir o episódio na íntegra logo abaixo.
Como são financiadas as campanhas eleitorais no Brasil?
Michel Bertoni Soares: Eu diria que, hoje, as campanhas seguem o modelo de financiamento misto. Há tanto recursos públicos que são destinados às campanhas como também a possibilidade que as pessoas arrecadem recursos de origem privada.
Basicamente, quando nós pensamos nos recursos de origem privada, há a possibilidade de que as pessoas físicas, em geral, doem para as campanhas eleitorais, desde que observem os limites previstos na legislação.
O próprio candidato também pode doar à sua campanha, de acordo com os limites previstos na Lei das Eleições. Os partidos políticos podem arrecadar recursos dos seus filiados, por exemplo, e posteriormente aplicar esses recursos em eleições.
E, por fim, nós temos os recursos públicos que, hoje, estão representados pelo Fundo Especial de Financiamento de Campanha, criado a partir da eleição de 2018, e também pelo Fundo Partidário, que já é bem mais antigo. Este último pode ter uma parcela de seus recursos, reservada pelos partidos políticos e aplicada nas eleições.
Com todas essas fontes de recursos — e conforme as possibilidades de arrecadação de cada partido e de cada candidato —, as campanhas são financiadas para que elas possam tentar chegar até o eleitor. A ideia é tentar se aproximar do eleitor e obter um voto.
Os recursos públicos são predominantes hoje?
Michel Bertoni Soares: Os recursos públicos são, de fato, predominantes nas campanhas eleitorais hoje. Mas nem sempre foi assim.
A gente pode, por exemplo, trazer um período interessante, entre 2002 e 2014. Nesse período, os recursos eram predominantemente privados. Além disso, nós tínhamos um grande número de doações advindas de pessoas jurídicas.
As empresas, entre 2002 e 2014, foram as principais financiadoras das campanhas eleitorais no Brasil. Em 2014, por exemplo, 60% de tudo que foi arrecadado por candidatos de partidos políticos e aplicado em eleição veio de doações de empresas.
Isso mudou a partir de 2015, com o julgamento da ADI 4650, pelo Supremo Tribunal Federal. O órgão analisou se as pessoas jurídicas e empresas poderiam contribuir ou não com as campanhas.
Na oportunidade, o Supremo declarou inconstitucionais os dispositivos, previstos na Lei das Eleições e na Lei dos Partidos Políticos, que permitiam que as empresas doassem às campanhas e aos partidos políticos.
A partir de então, as empresas passaram a ser fontes vedadas de doações. Deixaram, portanto, de poder contribuir com o financiamento eleitoral. Isso traz reflexos sobre a forma como o financiamento eleitoral acaba sendo “irrigado” no Brasil a partir de então.
Nós tivemos, em 2016, uma eleição bastante tímida do ponto de vista de arrecadação de recursos. A arrecadação caiu bastante de 2014 para 2016, considerando que as empresas, os principais players do financiamento eleitoral do Brasil, deixaram de poder doar recursos às campanhas eleitorais. Além disso, a campanha eleitoral também foi reduzida para 45 dias.
Nós tivemos uma campanha com bem menos recursos em 2016, e com uma questão interessante. A partir do momento em que as empresas pararam de poder doar, surgiu com bastante importância o autofinanciamento eleitoral, que consiste justamente na possibilidade de que os próprios candidatos doem recursos para as suas campanhas.
Em 2016, não havia um limite muito forte para essas doações do candidato à sua própria campanha. Ou seja, os candidatos podiam doar para a própria campanha até o limite de gastos estabelecidos.
Em São Paulo, por exemplo, um candidato a prefeito doou para a própria campanha cerca de R$4,5 milhões. Em Belo Horizonte, três candidatos doaram juntos para as suas campanhas cerca de R$8 milhões.
Este fenômeno se repetiu depois, na eleição presidencial de 2018. Um dos candidatos à presidência doou quantias milionárias à sua própria campanha.
Então, a partir do momento em que a gente retira as empresas, autofinanciamento eleitoral assumiu uma importância muito grande no processo de arrecadação de recursos para as campanhas. A legislação foi modificada posteriormente para trazer travas, limites mais específicos para a doação de recursos dos próprios candidatos às suas campanhas. Hoje, esse limite estabelecido é de 10% do teto de gastos da campanha.
E, para a eleição de 2018, nós tivemos uma mudança fundamental no que diz respeito aos recursos públicos de campanha, que foi a criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha. Com a criação do chamado FEFC, tivemos a preponderância de recursos públicos nas eleições do Brasil.
Em 2018, por exemplo, 67% de tudo que foi arrecadado por candidatos e partidos políticos veio de recursos públicos, seja do Fundo Especial de Financiamento de Campanha ou do Fundo Partidário. E essa predominância do financiamento público continuou nas eleições de 2020.
O que a gente sabe, que é bastante polêmico, é que, quando se discute a questão dos recursos públicos que vão ser destinados às campanhas, as pessoas muitas vezes questionam a destinação de tais recursos.
Eu costumo dizer, por outro lado, que isso é fundamental. Afinal de contas, financiar as campanhas, financiar a democracia, é essencial para que a gente possa escolher quem vai tratar de uma série de políticas públicas. Isso inclui saúde, educação e economia. Então, o financiamento eleitoral é tão importante quanto os gastos que são feitos com as demais políticas públicas.
O financiamento privado no Brasil é muito restrito?
Michel Bertoni Soares: Sim, no Brasil, nós temos um baixíssimo envolvimento das pessoas físicas com o financiamento eleitoral. Pessoas físicas não têm o hábito de doar e não querem se envolver com isso.
Em 2017, foi feita a reforma eleitoral. Nela, previu-se a criação do financiamento coletivo de campanha, que podemos chamar de “vaquinha eleitoral”. Ele foi trazido para o financiamento eleitoral do Brasil a partir das eleições de 2018.
Buscava-se que o maior número de pessoas pudesse, por meio de pequenas doações, contribuir para as campanhas eleitorais. A “vaquinha eleitoral” se assemelha ao financiamento coletivo, que a gente vê muito na internet como um todo. Se alguém quer lançar um podcast, por exemplo, faz um financiamento coletivo para financiar o projeto.
Com o financiamento eleitoral, aconteceu a mesma coisa. Foi criado o financiamento coletivo para que os partidos políticos pudessem arrecadar recursos pela internet e, a partir dessas pequenas doações, fazerem as suas campanhas.
Havia uma expectativa por trás do financiamento coletivo, e essa expectativa acabou não se não se realizando. Isso porque as pessoas continuam a ter o hábito de não doar para as campanhas eleitorais do Brasil.
Poucos candidatos conseguem romper essa questão e, efetivamente, mobilizar as pessoas para que doem. Houve, sim, alguns casos de financiamentos coletivos bem-sucedidos. Mas eles foram muito poucos, e a gente consegue ver que a dificuldade é grande para a arrecadação de recursos por meio de pessoas físicas.
Se analisarmos os dados das eleições de 2014 e de 2018, por exemplo, veremos que ambos os pleitos foram eleições gerais: para governador, presidente, deputado e senador. Contudo, apenas 0,1% dos eleitores aptos a votar realizaram doações para essas campanhas.
Em 2016, que foi uma eleição municipal, apenas 0,5% dos eleitores aptos a votar realizaram doações para as campanhas. Isso demonstra que o universo de quem, de fato, se engaja ao ponto de realizar uma doação para uma campanha eleitoral é bastante restrito.
Qual a diferença entre o Fundo Partidário e o Fundo Eleitoral de Financiamento de Campanha?
Michel Bertoni Soares: Grosso modo, podemos dizer que as principais diferenças entre o Fundo Partidário e o Fundo Especial de Financiamento de Campanha estão na forma como esses recursos são recebidos, na periodicidade de recebimento e na finalidade dos recursos.
O Fundo Partidário é recebido mensalmente pelos diretórios nacionais dos partidos políticos. Depois, aplicado pelo diretório nacional e distribuído de acordo com as decisões internas de cada partido, entre os seus diversos diretórios nos Estados. Então, há o recebimento mensal, e o objetivo do Fundo Partidário, de uma maneira geral, é possibilitar a manutenção dos partidos no seu dia a dia.
A partir do Fundo Partidário, os partidos podem realizar aquilo que a gente chama de despesas ordinárias. O partido vai manter a sua sede, contratar o seu pessoal, divulgar a sua ideologia.
Ele precisa transferir uma parcela desses recursos para a sua fundação, que promove a doutrinação política e a discussão de temas para difundir a ideologia do partido. Deve reservar uma parcela dos recursos também para a aplicação de incentivo à participação feminina na política.
O partido pode, inclusive, reservar parte dos recursos do Fundo Partidário para posteriormente aplicá-los em eleições. Isso depende de como ele realiza a gestão dos recursos.
Por outro lado, o Fundo Especial de Financiamento de Campanha é previsto para aplicação em uma eleição específica. O partido, de acordo com os critérios estabelecidos na legislação, deve decidir como os recursos serão aplicados e enviar a definição ao TSE próximo do início do processo eleitoral.
Após este processo, os recursos serão liberados pelo TSE para que o partido político faça a aplicação dos recursos entre as suas campanhas.
Em 2022, nós teremos eleição, e os recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha serão liberados aos partidos políticos depois de cumprido este procedimento. Eles devem aplicar, por meio das suas candidaturas, os valores recebidos para as eleições deste ano.
Aquilo que, eventualmente, não for aplicado pelos partidos nas eleições 2022 deve ser devolvido ao Tesouro Nacional. Isso porque esses recursos já vêm com uma finalidade expressa específica. Eles vêm “carimbados”.
Então, talvez a principal diferença que a gente possa mencionar entre Fundo Partidário e Fundo Especial de Financiamento de Campanha é esse “carimbo”. Os recursos do Fundo Partidário não vêm carimbados, salvo em algumas situações de aplicação específica.
Já o Fundo Especial de Financiamento de Campanha recebe um carimbo. Ou seja, vai ser aplicado em uma eleição específica
A distribuição dos recursos, tanto do Fundo Partidário quanto do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, é feita, de uma maneira geral, considerando a representatividade dos partidos no Parlamento. Ou seja, na Câmara dos Deputados e no Senado.
Por exemplo, no Fundo Especial de Financiamento de Campanha, 2% dos recursos são distribuídos a todos os partidos de maneira igualitária e os outros 98%, de acordo com a representatividade.
Posteriormente, os partidos, de acordo com a sua política interna, vão distribuir os recursos destinados às campanhas entre os seus candidatos e candidatas. Esta é uma definição interna, de acordo com os objetivos do partido na eleição.
Ainda assim, devem ser observados os percentuais mínimos para a aplicação de recursos em benefício de candidaturas de mulheres e de pessoas negras.
Você considera justa essa forma de distribuição dos recursos?
Michel Bertoni Soares: A distribuição se pauta no critério da representatividade. Ela busca refletir o relacionamento do partido com a sociedade, e a forma que se pensou para isso se pauta no número de representantes que o partido tem na Câmara dos Deputados e no Senado.
Quando a gente pensa, por exemplo, no Fundo Especial de Financiamento de Campanha, a legislação prevê que 2% dos recursos sejam divididos igualitariamente entre todos os candidatos.
Os outros 98% vão ser distribuídos de acordo com o número de deputados e senadores de cada partido, além do número de votos obtidos pelo partido nas eleições para a Câmara dos Deputados. Então, busca-se essa relação de representatividade entre o partido e a sociedade.
O objetivo é evitar que os partidos sem voto e sem representatividade possam ter acesso às mesmas condições que partidos que têm um relacionamento maior com a sociedade. Do contrário, qualquer um poderia criar um partido político e ter acesso aos recursos nas mesmas condições.
Então, me parece que esse critério, que busca de alguma maneira fazer com que a representatividade do partido na sociedade se reflita nos recursos que serão destinados aos partidos, é a forma mais correta e mais justa de se fazer essa distribuição.
Outro ponto é a questão da distribuição interna dos recursos entre os partidos. Cada partido pode distribuir os recursos de acordo com o seu objetivo nas urnas.
O partido político existe para tentar obter uma vitória nas urnas, não é novidade para ninguém. Essa é umas das principais justificativas para que os partidos se organizem e, de acordo com essa finalidade, avaliem como aplicar os recursos nas eleições.
Mas, para evitar que os recursos sejam aplicados somente em candidaturas de homens brancos, por exemplo, a legislação e a jurisprudência acabaram trazendo regras importantes para participação das minorias. Ou seja, os percentuais mínimos dos recursos públicos que devem ser destinados pelos partidos políticos a candidaturas femininas e de pessoas negras.
Então, no mínimo, 30% dos recursos públicos aplicados pelos partidos nas eleições devem ser em benefício de candidaturas femininas. Além disso, é preciso observar o percentual de candidatos negros e candidatas negras em cada chapa, para que o partido faça também a aplicação dos recursos em benefício dessas candidaturas.
A gente caminha para uma situação na qual cada vez mais tem que se conciliar a busca da vitória nas urnas com o incremento da participação das minorias no processo eleitoral.
Nós tivemos recentemente a criação de uma regra muito importante, trazida pela Emenda Constitucional 111. Esta se refere à contagem em dobro dos votos recebidos por candidatos negros e candidaturas femininas, para fins de distribuição dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha aos partidos políticos.
Trata-se de um importante incentivo para que os partidos, cada vez mais, busquem lançar candidaturas femininas e negras competitivas.
Tal incentivo caminha junto com a questão da autonomia partidária. Isso porque, se de um lado o partido tem autonomia, esta autonomia não é ilimitada, na medida em que a legislação estabelece os percentuais mínimos que devem ser aplicados em benefício de certas candidaturas.
Cria-se, então, uma regra de incentivo, para estimular o partido político a destinar recursos às candidaturas de mulheres e de pessoas negras.
Agora, fora esses incentivos, o partido pode desfrutar da autonomia partidária. E, de acordo com os seus objetivos, decidir a melhor forma de aplicação dos recursos públicos a que tem direito.
Quais mecanismos garantem transparência quanto ao financiamento de campanha?
Michel Bertoni Soares: A legislação, nos últimos anos, teve uma série de regras criadas ou aperfeiçoadas, na tentativa de se buscar uma maior transparência na arrecadação e nos gastos de campanhas.
Hoje, nós temos o relatório financeiro de campanha. Todos os candidatos e partidos políticos, quando arrecadam recursos financeiros — ou seja, aqueles recursos que mexem no saldo da conta bancária de campanha —, devem enviá-lo à justiça eleitoral.
O relatório financeiro da campanha deve ser remetido à justiça eleitoral no prazo de 72 horas. A partir do envio, já vai para a página do TSE, que divulga quem são os financiadores das campanhas eleitorais.
Nós também temos a prestação de contas parcial, que deve ser enviada por todos os candidatos e partidos políticos entre 9 e 13 de setembro do ano da eleição.
Ela precisa apresentar um resumo de tudo que aconteceu na campanha até 8 de setembro. Isso significa que todos os gastos e arrecadações realizados pelas campanhas devem constar na prestação de contas parcial.
Há ainda a questão dos extratos eletrônicos. As instituições bancárias devem enviar à justiça eleitoral os extratos eletrônicos das contas bancárias dos candidatos dos partidos políticos. A partir do envio, os extratos são disponibilizados na página do TSE para consulta por qualquer eleitor.
As notas fiscais eletrônicas dos gastos de campanha também devem ser enviadas pelas Secretarias da Fazenda à justiça eleitoral, para divulgação.
Esses são mecanismos muito importantes para que o eleitor possa ter acesso às informações sobre financiamento de campanha, antes mesmo da data de realização das eleições.
O objetivo é trazer um protagonismo para o eleitor, no momento de definir o seu voto. Ele poderá tomar a decisão sabendo quem são os financiadores das campanhas, quem são os fornecedores e em que essas campanhas estão investindo.
Tais mecanismos também possibilitam que a justiça eleitoral não precise aguardar até o momento do final da campanha para começar a analisar eventuais indícios de irregularidades nas arrecadações e gastos de campanha.
A partir das informações enviadas pelos candidatos e partidos políticos, além das que são buscadas em uma série de bancos de dados, a justiça eleitoral consegue fazer cruzamentos de informações durante a campanha inteira. Esta é uma maneira de tentar identificar indícios de irregularidades na arrecadação e gastos de recursos de campanha.
Caso haja a verificação de indícios, eles passam por um filtragem mínima. Se este processo indica que eles devem ser investigados, a justiça eleitoral aciona o Ministério Público, para que possam ser tomadas as medidas de investigação necessárias. Deste modo, os indícios de irregularidades são analisados antes mesmo da realização das eleições.
Tudo isso acontece na tentativa de se trazer maior transparência para o financiamento de campanhas e priorizar quem realmente deve ser protagonista nas eleições: os eleitores.
Recursos públicos destinados à campanha: existe legislação específica para utilização?
Michel Bertoni Soares: A legislação eleitoral estabelece regras muito claras a respeito de como e em que os recursos de campanha podem ser aplicados. Nós temos na legislação eleitoral, tanto na Lei das Eleições quanto na resolução 23607/2019 do TSE, um rol taxativo do que se considera uma despesa eleitoral.
Portanto, os recursos de campanha somente podem ser aplicados nesse tipo de despesa. Gastos com combustível, espaço para campanha, comitê, programa de rádio, impulsionamento de conteúdo na internet etc. são permitidos. Estão previstos na legislação.
Um ponto muito importante, contudo, é que os recursos destinados a candidaturas de mulheres e de pessoas negras têm que ser obrigatoriamente aplicados em benefício dessas candidaturas.
Se houver qualquer desvio identificado pela justiça eleitoral, ela vai determinar a devolução dos valores respectivos. Sendo assim, pode ser que as contas de campanha sejam desaprovadas.
Pode ainda haver uma investigação por aplicação irregular de recursos. É possível que ocorra uma ação e, eventualmente, até mesmo uma investigação criminal, por apropriação de recursos destinados às campanhas eleitorais.
Os gastos de campanhas têm que ser comprovados por documentação hábil. Por isso, os candidatos e partidos políticos devem exigir a nota fiscal eletrônica diante de qualquer tipo de despesa.
A justiça eleitoral se debruça sobre a documentação apresentada pelos candidatos e partidos políticos, a fim de comprovar a aplicação dos recursos públicos de campanha.
Caso verifique que a documentação apresentada não comprova validamente a aplicação dos recursos, ela determina nos processos de prestação de contas a devolução dos respectivos valores ao Tesouro Nacional.
Como reduzir os custos das campanhas políticas?
Michel Bertoni Soares: Eu vejo com muita preocupação a tentativa de reduzir os custos das campanhas eleitorais. Sempre que pensamos na redução dos custos de campanhas, o que a legislação acaba trazendo são limites aos meios de propaganda eleitoral ou redução do tempo deste tipo de propaganda.
A legislação eleitoral brasileira mudou, de 2002 para frente, em todas as eleições. Um dos objetivos propalados sempre foi a redução dos custos das campanhas.
Mas, até 2014, a gente teve um movimento de crescimento dos custos das campanhas. Este movimento só foi interrompido em 2016, por conta do fim das doações de empresas. Contudo, este é o movimento natural.
As campanhas precisam ser divulgadas para chegar ao conhecimento do eleitor. Quando nós restringimos os meios de propaganda eleitoral ou reduzimos o tempo de campanha, a consequência é beneficiar quem já é conhecido. Ou seja, quem já ocupa um cargo eletivo e já está no poder.
As campanhas eleitorais são essenciais para o debate democrático. Elas deveriam ser encaradas como uma festa da democracia, e não como algo que a gente busca asfixiar, estrangular e reduzir.
Eu vejo com bastante preocupação a redução dos custos das campanhas, restringindo os meios de propaganda e os períodos de campanha, justamente pela possibilidade de dificultar o debate democrático.
É importante a gente lembrar que as campanhas custam, mas só há este custo das campanhas na democracia. Se eu tenho um acordo pré-estabelecido, e a eleição só serve para homologar este acordo, não preciso de dinheiro para campanha. Só que eu não tenho democracia.
Volta e meia surge o argumento de que os recursos destinados às campanhas poderiam ir para a saúde e a educação, por exemplo. Contudo, este argumento peca por uma questão fundamental.
Na eleição, eu escolho quem vai tratar de políticas públicas de saúde, educação e economia. Então, não posso negligenciar o processo eleitoral e o debate democrático, justamente porque as escolhas feitas nas urnas vão repercutir sobre todas as políticas públicas depois.
É óbvio que, em um contexto econômico desfavorável, as pessoas tendem a questionar os recursos públicos de campanhas. Mas eles são essenciais.
Outro dado interessante, que é fundamental nesse debate, é o tamanho do Brasil: um país com dimensões continentais. Com a quantidade de candidatos que nós temos nas eleições, por mais que possa parecer que os recursos públicos destinados às campanhas são altos, quando a gente distribui esses recursos para diversas candidaturas, o que se verifica é que infelizmente ainda falta dinheiro.
Essa falta de dinheiro, muitas vezes, se reflete em campanhas de baixa qualidade e em dificuldade de acesso por uma série de grupos minorizados, por exemplo.
Por isso, os recursos são fundamentais para as campanhas, e eu acho que a gente precisa tomar muito cuidado sempre que debate limitações às campanhas eleitorais. Sejam limitações de tempo, sejam limitações com relação aos meios que podem ser usados para se fazer campanha.
É sempre bom lembrar que a liberdade de expressão é essencial para as campanhas eleitorais e para a discussão de ideias no regime democrático op
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E, caso queira se aprofundar em alguns dos temas tratados neste artigo, indicamos algumas obras que podem te interessar:
- Constitucionalismo e Democracia — Série Produção Científica;
- Direito Eleitoral — 2ª Edição;
- Elementos de Direito Eleitoral — 7ª Edição.
Esperamos que tenha gostado desta conversa com Michel Bertoni Soares! Que tal conferir também nossa conversa com Thiago Hansen?
